Expte. Nº 14.772 – Año 2002 – Autos: "Amil Levoso, Alicia c/ Poder Ejecutivo de la Provincia de Santiago del Estero s/ Recurso Contencioso Administrativo"

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Santiago del Estero, trece de diciembre del año dos mil cinco.-

Y Vistos: Para resolver el recurso de revisión deducido por la actora en contra de la resolución de fs. 59/60 de fecha 09/06/03.

Y Considerando: I) Que, el auto recurrido dispuso declarar la incompetencia del Tribunal para entender en el presente Recurso Contencioso Administrativo de Plena Jurisdicción y contra dicha resolución se alza el recurrente solicitando su anulación mediante la promoción de la presente vía impugnatoria.

Funda su pretensión en el entendimiento de que la decisión del Tribunal resulta contraria a la garantía del debido proceso y de defensa en juicio, resultando ser una sentencia arbitraria. Argumenta que la competencia puede especificarse en razón de la materia, de la persona y del lugar; extremos a los cuales deber acotarse el control de admisibilidad previsto por el artículo 20 de la Ley Nº 2.297. Que la norma del artículo 6 del citado cuerpo legal no resulta aplicable al caso, en tanto la pretensión instaurada tiene sustento en el artículo 11 inciso c) de la Ley Nº 5.642, no existiendo norma que determine un plazo de prescripción para su ejercicio, correspondiendo al efecto la aplicación analógica del artículo 256 de la Ley de Contrato de Trabajo que prevé el plazo de prescripción de dos años para deducir la acción. Argumenta que la estricta aplicación del artículo 6 de la Ley Nº 2.297, implica una disminución de plazos de prescripción que de manera alguna puede disponer respecto de una norma sustantiva dictada por el Congreso de la Nación. La interpretación en contrario redundaría en una violación de disposiciones de raigambre constitucional tales como el artículo 14 de la Constitución Nacional y 9 de la Constitución Provincial.

II) En el tratamiento de la cuestión planteada, se advierte que la vía recursiva intentada no resulta idónea a efectos de revocar la resolución de este Tribunal que resolviera declarar la incompetencia sobre estos actuados. Ello es así en mérito a lo dispuesto por el artículo 72 y ccs. de la Ley Nº 2.297 que prevé los supuestos de procedencia del recurso de nulidad de sentencia entre los cuales no se encuentra subsumida la cuestión venida en recurso.

III) Que no obstante la improcedencia formal de la vía recursiva intentada por la actora, merece puntualizarse respecto al planteo efectuado que, si bien este Tribunal adhirió en otra integración, a los criterios sentados por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en los casos "Cohen" (Fallos: 313:228) y "Construcciones Taddia S.A." (Fallos: 315:2217) y se limitó a revisar la cuestión de competencia, sin examinar en esta etapa preliminar del proceso -como juicio previo- la concurrencia de los presupuestos especiales de admisibilidad de la acción contencioso administrativa, más conocida en la doctrina por su origen sustancialmente pretoriano bajo la locución "habilitación de la instancia" (Grau, Armando E.; "Habilitación de la instancia contencioso administrativa"; Buenos Aires, 1.971, pág. 121); un nuevo y exhaustivo examen de esta delicada y trascendente cuestión, conduce a este Tribunal a modificar dicho criterio siguiendo los lineamientos de la jurisprudencia sentada por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y a partir del presente precedente, comenzar a revisar de oficio o a instancia del Ministerio Fiscal, el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la acción procesal administrativa con anterioridad a la traba de la litis, criterio este que se sustenta en las razones que seguidamente se exponen.

Es que la pretensión procesal en general, es el acto fundamental y el objeto mismo del proceso, en torno al cual giran todas las vicisitudes procesales y dentro de cuyo limitado contenido, debe juzgar el órgano jurisdiccional para no incurrir en incongruencia. La pretensión procesal administrativa en particular, "es objeto de un doble juzgamiento. Primero de un juicio de admisibilidad, por el cual se determina si reúne las condiciones de las cuales depende la averiguación de su contenido y, recién en caso afirmativo, se produce un segundo juicio de fundabilidad de la pretensión, por el cual se determina si reúne los requisitos necesarios para merecer una sentencia favorable". (Hutchinson, Tomás; "La acción contencioso administrativa", pág. 22). De tal manera la pretensión resultaría admisible en tanto se impugne un acto jurídico administrativo que se repute lesivo de un derecho subjetivo o de un interés legítimo (artículo 1 de la Ley Nº 2297), respecto al cual el demandante haya agotado la vía administrativa previa -cause estado- y observado el plazo de caducidad -no esté firme-.

IV) En el marco del juicio previo de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa, los artículos 22 y 33 de la Ley Nº 2.297, determinan las facultades del Tribunal para examinar "in limine litis" los recaudos señalados. En efecto, las normas de referencia expresan: "...presentado el recurso, el Superior Tribunal resolverá, previa vista al Fiscal, si el asunto corresponde "prima facie" a su competencia" y que "Admitido el recurso, el Superior Tribunal de Justicia correrá el traslado de la demanda a la autoridad administrativa correspondiente...".

Del juego armónico de los artículos de mención, se desprende que nuestro ordenamiento procesal administrativo, establece que el Tribunal no sólo debe expedirse en el sentido de la competencia en relación al concepto estricto de la misma –materialmente administrativa en razón de un acto afectante de un derecho subjetivo de carácter administrativo proveniente de actividad reglada de la Administración Pública-; sino que además debe efectuar un examen de oficio "in limine litis" acerca de la admisión del mismo, es decir un examen en relación a si la demanda interpuesta reúne las exigencias contenidas en los artículos 1 al 9, 22 y 33 de la Ley Nº 2.297. Se trata en definitiva de una declaración referente a si éste Tribunal es competente para conocer acerca de la acción procesal administrativa iniciada, por tratarse de materia que tiene directa relación con una decisión administrativa anterior que goza de las características de haber causado estado y ser una decisión definitiva de la Administración, es decir, que previo a ordenarse la traba de la litis, el Tribunal está facultado para expedirse acerca de la habilitación de instancia contencioso administrativa.

Si bien aún en el ámbito provincial no es frecuente el empleo de la expresión "habilitación de la instancia", en casi todos los códigos se contemplan procedimientos equivalentes, bajo los títulos "admisión al proceso" o "admisión de la demanda" o similares en los cuales, en general, el Tribunal debe resolver liminarmente, si la demanda es o no procedente.

Cuadra puntualizar, que los presupuestos de admisibilidad, tal como se adelantara, se encuentran positivamente expuestos en el articulado de la Ley Nº 2.297, y que la finalidad del instituto en cuestión, según se expresara en su formulación doctrinal proporcionada por el profesor Salvador Dana Montano en oportunidad de comentar el Código Varela, tiende a: "...economizar desgastes inútiles de jurisdicción y a salvaguardar el interés de las propias partes recurrentes porque les evita a veces una larga tramitación y costas o costos de procesos inútiles. De manera que gracias a él, automáticamente se pronuncia el Tribunal sobre la admisibilidad del recurso, con audiencia de la administración o sin ella..." (Grau, ob. cit.; pág. 122).

Este Alto Cuerpo en su actual integración, a poco de asumir sus funciones, ha advertido que en muchos casos los procesos han llegado a instancias de dictarse sentencias de mérito, con motivo de la promoción de acciones, las cuales algunas, en forma manifiesta; no reunían los requisitos de admisibilidad establecidos por la ley, con todo el desgaste procesal que implica para las partes y para el órgano judicial advertirlo en esa instancia. Desde esa perspectiva, la interpretación acerca del alcance y contenido de la garantía constitucional en juego –tutela judicial efectiva-, no puede desentenderse de la realidad o práctica de nuestros Tribunales que condujo a la dilatada duración de procesos que deben concluir con la desestimación de la demanda por falta de cumplimiento de recaudos formales; situación que pudo haberse evitado asumiendo en tiempo oportuno el control previo de admisibilidad. Es que como afirma Luqui, si hay una disciplina que no puede desconocer la realidad en la administración de justicia, esa es el derecho administrativo. (Luqui, Roberto Enrique; "Revisión judicial de la actividad administrativa"; T.I; año 2.005; edit. Astrea).

V) En toda contienda procesal, se exige que la pretensión contenida en la acción de demanda, cumpla con determinados requisitos o recaudos que sirven como presupuestos procesales de admisibilidad, recaudos éstos, que además de los comunes exigidos en todo tipo de procesos, en los contenciosos administrativos, se exige que concurran otros específicos, propio de la naturaleza de la acción intentada.

Que, como lo sostiene unitariamente la doctrina de los autores, el concepto de habilitación de instancia, ha tenido su nacimiento en creaciones pretorianas de los precedentes jurisdiccionales y al respecto, se ha dicho que: "los tribunales tienen jurisdicción y competencia no subordinada a requisitos de ninguna clase. Si conocen y deciden es por virtud de demandas o recursos, y cuando no se cumplen requisitos legales no dan curso o no admiten recursos o demandas… La habilitación o no habilitación es cuestión funcional, cuando expresamente la ley determina, ya sea en razón del tiempo hábil, ya sea con respecto a ciertos elementos esenciales relativos a la competencia… La instancia está siempre habilitada, incluso, desde luego, para declarar que no se hace lugar a la demanda por no haberse cumplido algún requisito de ley..." (Cfr. Bielsa, Rafael; "Derecho Administrativo" 6ta. Edición, Año 1.966, T V; pág. 617 Nº 23 bis). Que referente a ella, se alude a la etapa inicial de los juicios contra el Estado, especialmente el contencioso administrativo, en el que los jueces deben examinar "prima facie" y antes de procederse al traslado de la demanda, si la misma satisface los particulares requisitos de admisibilidad impuestos por la ley pertinente; facultad esta que si bien en principio, ante el vacío legal, el Máximo Tribunal del país vaciló en reconocer la facultad jurisdiccional de reconocerla de oficio, dicho obstáculo ha sido definitivamente zanjado al consagrarlo en la causa "Gorordo Hallaría de Krajl, Haidee María c/ Estado Nacional" (Fallos 322:73 – sentencia del 04/02/99), en el que se sentó el principio de que los jueces pueden revisar de oficio o a instancia de los fiscales el cumplimiento de los requisitos de habilitación de la instancia con anterioridad a la traba de la litis; precedente jurisprudencial éste, en el que se menciona expresamente a nuestro ordenamiento procesal –artículo 33 de la Ley Nº 2.297-, como ejemplo de los códigos que prevén expresamente dicha potestad.

Que, la finalidad de este control preliminar de admisibilidad, es evitar en lo posible que una vez sustanciado en su integridad el recurso, se pudiera llegar a concluir que no se habría cumplido con algunos de los artículos contemplados en la ley que hace a los requisitos de admisibilidad, deviniendo por ende toda su tramitación y desarrollo posterior a la traba de la litis en inútil. Que, como lo expresa Ismael Farrando (h) en Revista de Derecho Público –Proceso Administrativo Vol. 1; año 2.003-1, Ed. Rubinzal Culzoni; pág. 355; se persigue "un fin tuitivo, tanto de los intereses del administrado actor como de la Administración demandada. Ello, en aras de evitar un desgaste jurisdiccional inútil o crear falsas expectativas del accionante, respecto del cual, incluso, puede tener repercusiones económicas desfavorables en cuanto a la imposición de mayores costas, si luego de toda la tramitación la acción fuera rechazada por algún aspecto formal o previo a su interposición", como ha sucedido en muchas causas tramitadas ante éste Alto Cuerpo, razón por la cual se impone el cambio de criterio propuesto a partir del presente precedente.

VI) Que, reseñando el trabajo doctrinal del Maestro Julio Rodolfo Comadira, publicado en ED T. 181-961, quien luego de un exhaustivo tratamiento del tema en estudio, con motivo del caso "Gorordo", concluye que la admisibilidad del control de oficio de la habilitación de instancia resuelta por la Corte Suprema está sustentada en argumentos sólidos, claros y coherentes que conducen a una solución equilibrada y, por ende, justa para los intereses en juego.

Es que, el control judicial de la actividad administrativa supone, como señaló Sayagués Laso, emitir un juicio lógico respecto de si dicha actividad se conforma o no, a las reglas que la regulan (Tratado de Derecho Administrativo; T II; 2da. Edición; Montevideo; año 1.972; pág. 437; nota 3), y a su vez, la Administración Pública, debe encuadrar su actividad en el derecho, en el cual se sustenta la fuente y el límite de su accionar.

Así las cosas, cabe entonces preguntarse cual es el contenido de la juridicidad que define el marco de acción de la Administración Pública y que determina, por ende, la referencia a la luz del cual procede efectuar su control. En ese sentido, se afirma como nota típica del derecho administrativo su calidad de régimen exhorbitante, y se señala con énfasis que la exorbitancia no importa, al menos en el Estado moderno, sólo la gravitación de la prerrogativa estatal, sino también de la correlativa garantía del particular (Barra, Rodolfo; "Principios de derecho administrativo"; Buenos Aires; 1.980; pág. 152 y ss.). Se alude así al conflicto que se plantea permanentemente entre autoridad y la libertad, individuo y sociedad, individuo y Estado; al que la tendencia vigente en la materia, es lograr un equilibrio en esa tensión. Como dice Bondenheimer "Esta rama del derecho, tiene como misión salvaguardar los derechos de los individuos y grupos frente a invasiones indebidas por parte de los órganos administrativos"; "la delimitación de ésta área de control es, por tanto, una de las funciones esenciales del derecho administrativo" (Bondenheimer, Edgar; "Teoría del Derecho"; México; año 1.964; pág. 117).

Ahora bien, la juridicidad administrativa integrativa de prerrogativas y garantías, tal como se refiriera, determina el espectro en el marco del cual debe desarrollarse la función jurisdiccional de control de la actividad administrativa.

VII) Sentados los principios expuestos, cabe abordar las notas características de este tipo de resoluciones, que tiende a revisar de oficio el cumplimiento de los recaudos de admisibilidad de la acción procesal administrativa, y en su caso, rechazar "in limine litis" los recursos de patente o manifiesta improcedencia formal, a fin de dejar debidamente aclarado que al ser dictado en una etapa preliminar, cuando no se ha corrido el traslado de la demanda, este control "prima facie", no clausura definitivamente toda posibilidad de control formal posterior, ya que en ciertos aspectos puede ser efectuado con posterioridad a través de la propuesta de la parte demandada o de los terceros coadyuvantes, mediante la oposición de las defensas previstas por el artículo 36 de la Ley Nº 2.297, como asimismo, el Tribunal podrá examinar en forma definitiva el cumplimiento de los requisitos de admisibilidad establecidos por la ley al abordar la sentencia de mérito, ya que el control que se ejerce mediante el presente acto jurisdiccional, examina el caso con los escasos elementos aportados por la actora y sin que haya audiencia de la contraparte.

Que, como lo afirma Gozaini, al igual que la C.S.J.N. en la causa "Gorordo" ya referenciada (Fallos 322:73) se trata de un presupuesto procesal que dependiendo de su existencia permiten incorporar o no la pretensión al proceso, y el hecho de que se trate de una revisión de oficio del Tribunal, "no causa lesión al derecho de defensa de la actora" ni tampoco implica que el Tribunal se convierta en un "intérprete de la voluntad implícita de una de las partes ni se altere el equilibrio procesal de los litigantes en desmedro de la parte contraria", ni se restringe el acceso a la justicia, en caso de considerarse inadmisible formalmente el recurso, puesto que para el justiciable ello implica que el Tribunal se expida respecto a la cuestión planteada, y al resolver la inadmisibilidad, de hecho ha permitido ser escuchado por un órgano de justicia y como lo señala Bielsa (ob.cit.) ha tenido acceso a la misma motivo por el cual puede expedirse no hacer lugar a la demanda por no haberse cumplido con algún requisito de la ley.

Cabe asimismo expresar que, la garantía de la tutela judicial efectiva no resulta conculcada, puesto que la exigencia de la observancia de los recaudos de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa no se erigen en privilegio de la Administración, sino más bien en una prerrogativa o modalidad de acceso especial de la pretensión procesal y en el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa –el que cuestionado- y sin perjuicios de diferentes matices, la realidad normativa así lo impone en los ordenamientos provinciales que consagran la habilitación de instancia.

VIII) Que, en la especie la actora, además de las condiciones de admisibilidad establecidas en el artículo 22 de la Ley Nº 2.297, debe cumplir con aquellos requisitos específicos de este tipo de proceso previstos en los artículos 4 y 6 del citado ordenamiento, cuyo cumplimiento en cada caso concreto el Tribunal está facultado a verificar.

En tal entendimiento y puestos en ese afán, se colige que no se encuentran incorporadas a la causa constancias acerca de la interposición del recurso de revocatoria en contra del Decreto Serie A Nº 884 que ordenara la cesantía de la actora. Sólo se encuentra agregada una nota dirigida al Sr. Gobernador de la Provincia a fs. 32 que afirma que el recurso en cuestión fue entablado en fecha 28/08/01 y sobre el cual no recayó pronunciamiento de la autoridad administrativa. Que, al respecto puede interpretarse que el acto recurrido por vía de la presente acción, no constituye una decisión definitiva de la Administración en los términos de los artículos 1 y 4 de la Ley Nº 2.297, por no haberse agotado la vía administrativa mediante la interposición oportuna de los recursos administrativos previstos en la Ley de Trámite Administrativo Nº 2.296.

Por otra parte, si se entendiera en una visión amplia del derecho a la jurisdicción del administrado que el recurso administrativo fue deducido en la fecha denunciada en la nota de referencia, la interposición del reclamo judicial resulta extemporánea, por cuanto el inicio del cómputo de los treinta días del plazo de caducidad de la acción comienza el último día del plazo a que se refiere el artículo 4º apartado segundo de la Ley Nº 2.297; el cual a la fecha de interposición de la presente demanda, se encontraba vencido en exceso, toda vez que la misma fue deducida en fecha 09/10/02, sin que corresponda la aplicación de plazos de prescripción de la legislación común como invoca el actor.

La interposición del recurso contencioso administrativo fuera del plazo legal y la falta de definitividad del acto administrativo, constituyen cuestiones sometidas a control de admisibilidad previo, facultad ésta emergente de los artículos 20 y 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo; la que ejercida en la especie, permite concluir en la declaración de inadmisibilidad de la acción deducida.

Por lo expuesto, doctrina y jurisprudencia citados y visto lo dictaminado por el Ministerio Fiscal Se Resuelve: I) Rechazar el recurso de revisión deducido por la actora en contra de la resolución de fs. 59/60. II) Declarar inadmisible el recurso contencioso administrativo de plena jurisdicción en mérito a lo dispuesto por los artículos 20 y 33 de la Ley Nº 2.297. III) Ordenar el archivo de las presentes actuaciones. Protocolícese, expídase copia para agregar a autos, hágase saber y oportunamente archívese. Fdo: Raúl Alberto Juarez Carol - Sebastián Diego Argibay - Eduardo José R. Llugdar - Armando Lionel Suarez - Agustín Pedro Rímini Olmedo - Ante mí: Dra. Isabel M. Sonzini de Vittar - Secretaria Judicial Autorizante - Es copia fiel de su original, doy fe.-